Inicio
Mapa de la ciudad
Datos Generales
Historia
Galería de fotos
Constitución de 1814
Personajes
Dedicatorias
Fondos para tu PC
XECJ Radio Apatzingán


 
 

Monumento a la constitución

CONSTITUCIÓN DE APATZINGÁN DE 1814

DIVISIÓN DE PODERES Y FORMA DE GOBIERNO EN LA CONSTITUCIÓN DE APATZINGÁN

Lic. Miguel de la Madrid Hurtado

I.- INTRODUCCIÓN

La división de poderes ha sido una de las piezas maestras de la doctrina constitucional moderna. Al lado de la doctrina de la soberanía popular, de los derechos del Hombre y del régimen representativo, la exigencia de dividir el ejercicio de las potestades del Estado fue técnica obligada en la elaboración de las constituciones que surgieron de las revoluciones demo liberales en América y Europa.

En torno a la concepción de la división del Poder Público se constituyeron las partes orgánicas de las Constituciones modernas, distribuyendo competencias entre los diversos órganos del Estado; adscribiendo a cada uno de ellos las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional; estableciendo entre los distintos departamentos del gobierno mecanismos de separación de control, de colaboración o de mutua vigilancia. Todo ello, en busca del gobierno moderado y limitado en donde la libertad humana pudiera quedar debidamente protegida, como lo proclamara el ilustre barón de la Bréde y de Montesquieu. Carlos Luis de Secondat.

En realidad, bien difícil es disputarle al autor del Espíritu de las leyes el mérito de haber sido el genio inspirador del constitucionalismo moderno, en cuanto a la técnica de la división de poderes. Invocadas expresamente o presente de manera tácita, las ideas de Montesquieu, bien o mal entendidas por su lectores o intérpretes, estuvieron constantemente presente en las preocupaciones constitucionales de Filadelfia y de París, para extenderse después, junto con el movimiento constitucionalista, a los países europeos y a los nuevos Estados Latinoamericanos.

Sin embargo, generalmente citado, Montesquieu fue interpretado de diversa manera en los distintos ensayos constitucionales de la primera época y, por cierto, no siempre en forma fiel a su pensamiento.

El constitucionalismo latinoamericano se enfrentó, en sus primeros pasos, con dos grandes modelos inspiradores: el constitucionalismo francés, atractivo y prestigiado por una revolución que había conmovido al mundo y representaba el comienzo de una nueva en la historia universal, y el constitucionalismo angloamericano, sobre todo en su versión federal. El constitucionalismo en Francia se caracterizó, desde el principio, por su genialidad para ensayar y planear la diversidad en las formas constitucionales, con el fondo de la filosofía de la ilustración. El constitucionalismo angloamericano presentó para los latinoamericanos una fórmula que, plasmando en concisos silogismos la fundación de una nueva organización pública, actualizó en América una ejemplar síntesis de los ideales de la democracia liberal.

Las fuentes doctrinales y técnicas del derecho constitucional moderno, en sus líneas generales, son las mismas; empero, no por ello podemos encontrar una absoluta uniformidad en los principios y en las instituciones de los modelos a que antes nos referimos. Esto es particularmente cierto en lo relativo a la doctrina de la división de poderes y, aún más concretamente, a la interpretación de las ideas de Montesquieu sobre este tema.

Antes de analizar el Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana de 1814, en lo relativo a la división de poderes y forma de gobierno, haremos una exposición somera en la recepción que recibió la idea de la división de poderes en el constitucionalismo francés y en el angloamericano, sobre todo en relación de los conceptos de Montesquieu.

DIVISION DE PODERES EN APATZINGAN

El ideario político del movimiento mexicano de Independencia adquirió congruencia doctrinal y sistema en su formulación bajo el liderazgo de don José María Morelos y Pavón. Fue entonces cuando el ideal de una independencia completa se manifestó con toda claridad y fuerza, desvelado ya de la anterior estrategia de invocar la adhesión a Fernando VII para justificar, ante la invasión napoleónica de España, el movimiento separatista.

Uno de los grandes méritos del cura Morelos fue, sin duda, haber planteado la preocupación constitucional en la historia política de México; sea que ésta haya sido originalmente suya, sea que la haya tomado de sus consejeros, el hecho es que la convocatoria y reunión del primer Congreso Constituyente mexicano fue posible gracia a su devoción y esfuerzo, y que la Constitución de Apatzingán –primer ensayo constitucional mexicano—es una obra que también a él se debe en lo fundamental.

La Constitución de Apatzingán representa el adelanto del ideario que habría de configurar la estructura política de la nueva nación soberana, dentro de los moldes doctrinales del Estado demo liberal. Como ha dicho Jesús Reyes Herodes, dicha Constitución representa "el primer planteamiento radical del liberalismo mexicano" Por ello, y aunque esa carta constitucional no llegó a regir la vida política de un Estado que para entonces no acababa de surgir, es de importancia básica para comprender la evolución posterior de las ideas y de las instituciones políticas mexicanas.

Nos toca en este ensayo determinar la forma y modalidades que revistió la recepción de la doctrina de la división de poderes en el Decreto Constitucional de Apatzingán. Contamos para ello con el conocimiento de los antecedentes básicos de las experiencias constitucionales extranjeras que pudieron influir en nuestro primer proyecto de organización política. Veamos pues, ahora, la positivización del principio mencionado en este proyecto.

1.-Los antecedentes mexicanos próximos

José Miranda ha señalado acertadamente que las fuentes que sirvieron de inspiración principal a los legisladores de Apatzingán fueron, primordialmente, las Constituciones francesas. Ni la Constitución federal angloamericana, ni la española de Cádiz, como hemos apuntado, pueden considerarse como fuentes básicas del Decreto mexicano de 1814; la Constitución española de 1812 tuvo sólo una influencia relativamente notable en el sistema electoral que adoptaron los constituyentes nómadas mexicanos.

Las fuentes próximas de Apatzingán, como bien las califica Luis González, fueron los elementos constitucionales de don Ignacio Rayón, los Sentimientos de la Nación del Cura Morelos y el Reglamento para la reunión del Congreso, expedido por el mismo Morelos el 11 de septiembre de 1813.

A).-Los Elementos Constitucionales de Rayón, elaborados por su autor en el año 1812 consideraban ya la división de poderes. Siguiendo la concepción de que las asambleas representativas eran las depositarias del ejercicio de la soberanía popular, en su artículo 5 establecía que:

La soberanía dimana inmediatamente del pueblo, reside en una persona del señor don Fernando VII y su ejercicio e el Supremo Congreso Nacional Americano.

Dicho Congreso, llamado también Junta Suprema por Rayón, se integraría por cinco vocales nombrados por las representaciones de las provincias, aunque por entonces sólo se complementaría el número de vocales por los tres que existían (artículo 6º). Al Congreso le correspondía el establecimiento y derogación de las leyes, no pudiendo delegar jamás estas atribuciones (artículos 18 y 21). También la Junta Suprema debería acordar el establecimiento de gastos extraordinarios, obligar los bienes nacionales, " o cuando se trate de aumentos inherentes pertenezcan a la causa común de la Nación" (artículo 15), Rayón pedía el establecimiento de un consejo de Estado para los casos de declaración de guerra y ajuste de paz, al que deberían concurrir los oficiales de brigadier arriba (artículo 14). Así mismo, aunque de manera vaga, preveía despachos de gracia y justicia, guerra y hacienda, y sus respectivos tribunales los cuales "se sistemarán de conocimiento de las circunstancias" (artículo 16). Hablaba también Rayón de un protector nacional, nombrado por los representantes con derecho de iniciativa ante el Supremo Congreso (artículos 17 y 18). Finalmente, en lo relativo a organización política, los puntos constitucionales preveían la existencia de cuatro capitanes generales, de entre los cuales el Supremo Congreso Nacional podía, en casos de guerra y a propuesta de la alta oficialidad militar, nombrar y remover un generalísimo. (artículos 36 y37).

No puede decirse que el proyecto de Rayón haya trazado un esquema sistemático de organización constitucional. Sin embargo tiene el mérito de haber llamado eficazmente la atención de los jefes insurgentes sobre el problema de la organización política y derechos del Hombre, aunque implícitas, aparecen un tanto desdibujadas, y justifican la opinión de su propio autor, cuando le decía a Morelos:

Cada día encuentro más embarazos para publicarla (la Constitución), porque la que se ha extendido está tan diminuta que advierto expresados en ella unos artículos que omitidos se entienden más, y otros que al tocarlos es un verdadero germen de controversias...

En la misma comunicación, Rayón se refiere al problema de la división de poderes:

Que nuestro Congreso deba de componerse de éste o aquél número de vocales está expreso provisionalmente en el acta de su instalación, que en el reunido recaigan todos los poderes es inconcluso; que separado sea útil a hacer ésta o aquella división es de difícil discusión...20

B).-El Reglamento del Congreso

El reglamento para la reunión del Congreso, dado en Chilpancingo a los once días de septiembre de 1814 por don José María Morelos, consigna un mayor y más claro desarrollo del esquema organizatorio de los poderes, y pueden considerarse ya como un importante antecedente de la Carta de Apatzingán.

El artículo 13 de dicho reglamento exigía la vigencia de la división de poderes, ya que prescribía que tan luego se integrara el Congreso Constituyente, procedería "en su primera sesión a la distribución de poderes, reteniendo únicamente el que se llama legislativo". El Ejecutivo lo debía consignar al general que resultase electo generalísimo, y el Judicial a los tribunales entonces existentes, "cuidando no obstante según se vaya presentando la ocasión de reformar el absurdo y complicado sistema de los tribunales españoles" (artículos 14 y 15). Respecto al Poder Judicial, el reglamento preveía también la creación de un tribunal eclesiástico (artículo 38), y la formación de un tribunal de reposición o Poder Judiciario, nombrado por una junta general de letrado y sabios de todas las provincias..

El reglamento estableció que el congreso debía nombrar a un presidente y un vicepresidente, que con dos secretarios dividiríanse el despacho universal (artículo 16). También el generalísimo debía tener sus dos secretarios (artículo 26). Al generalísimo se le concedía el derecho de iniciativa en el proceso legislativo, así como de veto (artículo 27).

Al reglamentar un proceso de responsabilidades oficiales de los miembros del Congreso –por infidencia a la patria o a la religión católica--, el reglamento exigía como tribunal de sentencia a una comisión integrada por cinco individuos electos por una junta general provincial, los cuales no podían ser miembros del Poder Ejecutivo o del Judiciario, y mucho menos del Congreso, "porque éstos son recíprocamente independientes y en consecuencia no pueden ser juzgados unos por otros..."

Así pues, resulta indudable del examen de este reglamento la distinción tripartidaria de las funciones del Estado --emanaciones de la soberanía para el pensamiento de la época—y su

Consecuente atribución a tres órganos o grupos de órganos distintos y separados, aunque con relaciones de colaboración recíproca. El ejecutivo, en el reglamento que comentamos, era un poder fuerte y con facultades de participación en el proceso legislativo.

La misma tónica se observa en los Sentimientos de la Nación escritos por Morelos, pero leídos en su nombre, por Rosains, a la apertura del Congreso, el 14 de septiembre de 1813. El punto 5º de este documento estableció qué:

La soberanía dimana inmediatamente del pueblo, el que sólo quiere depositarla en sus representantes dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y judiciario, eligiendo las provincias sus vocales, y éstos a los demás, que deben ser sujetos sabios y de probidad.

En fin, cuando el Congreso se dirigió a la nación el 15 de junio de 1814 desde Tiripitío, anunciando que en breve tiempo se entregaría al pueblo "la carta sagrada de la libertad", se esbozaban los principios que inspiraban la estructura y división de poderes:

La división de los tres poderes se sancionará en aquel augusto congreso: el influjo exclusivo de uno solo en todos o alguno de los ramos de la administración pública, se proscribirá como principios de tiranía: las corporaciones en que han de residir las distintas potestades o atribuciones de la soberanía, se erigirán sobre sólidos cimientos de la independencia, y sobre vigilancia recíproca...

2.-La Constitución de Apatzingán

La idea de atribuir las distintas emanaciones de la soberanía a tres órganos o corporaciones distintos, evitando su concentración en uno solo de ellos, fue pues principio inspirador de los primeros constituyentes mexicanos, aunque como veremos después, no fue respetado e estrictamente. El dogma quedaría plasmado claramente en el texto del Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana dado en el palacio nacional del Supremo Congreso Mexicano en Apatzingán, el 22 de octubre de 1814, año quinto de la independencia mexicana. En el manifiesto anexo a la constitución se hacía clara alusión a la técnica divisoria del poder, aunque la declaración no se apegara a los resultados del texto:

...Se prescribe la organización de las supremas corporaciones, que derivadas en la fuente legítima de los pueblos, parten entre sí los poderes soberanos, y mezclándose sin confusión sus sagradas atribuciones, quedan sujetos a la sobre vigilancia mutua, y reducidas sus funciones a un periodo determinado.

Soberanía y división de poderes

 

Soberanía popular y división de poderes son dos conceptos de teoría política íntimamente ligados en la doctrina constitucional de Apatzingán, siguiendo en estos puntos la tónica francesa. Soberanía es, por una parte, "la facultad de dictar leyes y de establecer la forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad" (artículo 2). En este sentido originario, soberanía es igual a Poder Constituyente; aquella atribuye a los ciudadanos el "derecho incontestable a establecer el gobierno que más convenga, alterarlo, modificarlo, y abolirlo totalmente, cuando su felicidad lo requiera" (artículo 4). Por su naturaleza, este poder es "imprescriptible", in enajenable, e indivisible" (artículo 3).

Sin embargo, aunque originalmente la soberanía reside en el pueblo, su ejercicio corresponde a la representación nacional (artículo 5). Aquí la soberanía apunta un significado distingo: potestad de gobierno, atribución referida al ejercicio ordinario del poder político, sentido derivado y no ya auténtico u original. Esta actitud se confirma más adelante en el texto de la Constitución:

Artículo 11. Tres son las atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas en los casos particulares.

Legislar, ejecutar leyes y aplicarlas, funciones ordinarias del gobierno, son pues atribuciones de la soberanía. Es una soberanía parcelada en cuanto a su ejercicio, pero indivisible en cuanto a su esencia. Es la teoría de la trinidad política aludida por Duguit, al comentar las incongruencias del pensamiento revolucionario francés de 1791.

Este parcelamiento del ejercicio de las potestades soberanas tiene por objetivo atribuirlas a distintos órganos del gobierno para evitar su concentración, principio de tiranía.

Artículo 12. Estos tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, no deben ejercerse ni por una sola persona, ni por una sola corporación.

La potestad más cercana a la soberanía es de legislar.

Artículo 18. Ley es la expresión de la voluntad general en orden a la felicidad común; esta expresión se enuncia por los actos emanados de la representación nacional.

Así, se sientan las bases doctrinales de la supremacía de la corporación legislativa.

 

Soberanía popular y división de poderes son dos conceptos de teoría política íntimamente ligados en la doctrina constitucional de Apatzingán, siguiendo en estos puntos la tónica francesa. Soberanía es, por una parte, "la facultad de dictar leyes y de establecer la forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad" (artículo 2). En este sentido originario, soberanía es igual a Poder Constituyente; aquella atribuye a los ciudadanos el "derecho incontestable a establecer el gobierno que más convenga, alterarlo, modificarlo, y abolirlo totalmente, cuando su felicidad lo requiera" (artículo 4). Por su naturaleza, este poder es "imprescriptible", in enajenable, e indivisible" (artículo 3).

Sin embargo, aunque originalmente la soberanía reside en el pueblo, su ejercicio corresponde a la representación nacional (artículo 5). Aquí la soberanía apunta un significado distingo: potestad de gobierno, atribución referida al ejercicio ordinario del poder político, sentido derivado y no ya auténtico u original. Esta actitud se confirma más adelante en el texto de la Constitución:

Artículo 11. Tres son las atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas en los casos particulares.

Legislar, ejecutar leyes y aplicarlas, funciones ordinarias del gobierno, son pues atribuciones de la soberanía. Es una soberanía parcelada en cuanto a su ejercicio, pero indivisible en cuanto a su esencia. Es la teoría de la trinidad política aludida por Duguit, al comentar las incongruencias del pensamiento revolucionario francés de 1791.

Soberanía popular y división de poderes son dos conceptos de teoría política íntimamente ligados en la doctrina constitucional de Apatzingán, siguiendo en estos puntos la tónica francesa. Soberanía es, por una parte, "la facultad de dictar leyes y de establecer la forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad" (artículo 2). En este sentido originario, soberanía es igual a Poder Constituyente; aquella atribuye a los ciudadanos el "derecho incontestable a establecer el gobierno que más convenga, alterarlo, modificarlo, y abolirlo totalmente, cuando su felicidad lo requiera" (artículo 4). Por su naturaleza, este poder es "imprescriptible", in enajenable, e indivisible" (artículo 3).

Sin embargo, aunque originalmente la soberanía reside en el pueblo, su ejercicio corresponde a la representación nacional (artículo 5). Aquí la soberanía apunta un significado distingo: potestad de gobierno, atribución referida al ejercicio ordinario del poder político, sentido derivado y no ya auténtico u original. Esta actitud se confirma más adelante en el texto de la Constitución:

Artículo 11. Tres son las atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas en los casos particulares.

Legislar, ejecutar leyes y aplicarlas, funciones ordinarias del gobierno, son pues atribuciones de la soberanía. Es una soberanía parcelada en cuanto a su ejercicio, pero indivisible en cuanto a su esencia. Es la teoría de la trinidad política aludida por Duguit, al comentar las incongruencias del pensamiento revolucionario francés de 1791.

Titularidad de los poderes

Las tres potestades se depositan en tres corporaciones: el Supremo Congreso Mexicano, cuerpo representativo de la soberanía, compuesto de diputados elegidos uno por cada provincia e iguales en autoridad (artículos 44 y 48). Esta corporación era de naturaleza provisional, ya que resignaría sus funciones en una Representación Nacional, la cual se integraría por diputados electos luego que se liberara la mayoría del territorio nacional (artículos 232 a 236).

El Supremo Gobierno, corporación colegiada, integrada por tres individuos designados por el Congreso, iguales entre sí en autoridad, alternos en la presencia cada cuatro meses y por sorteo efectuado por el Congreso, auxiliados por tres secretarios: el de guerra, otro de hacienda y el tercero llamado especialmente de gobierno. Es indudable aquí la influencia de la Constitución francesa de 1795, con un ejecutivo pluripersonal y con elementos de distinción entre la función gubernamental o política propiamente dicha, y la función administrativa (artículos 44, 132, a 134 y 151). Auxiliaba también al Supremo Gobierno una intendencia general, encargada de la administración de rentas y los fondos nacionales (artículo 175).

Y el Supremo Tribunal de Justicia, compuesto por lo pronto de cinco individuos, también designados por el Congreso e iguales en autoridad, y alternos en la presidencia trimestralmente, por sorteo efectuado por el Congreso.

En un principio, pues, la técnica de la división de poderes se adopta formalmente al distribuir en tres corporaciones las funciones típicas del Estado.

Normas protectoras de la división de poderes

El principio se protege con ciertas pero limitadas reglas, que impiden la afiliación de un individuo o de parientes a dos o más corporaciones y prohiben la designación de personas para cargos en una corporación, cuando hayan ocupado recientemente funciones en otra.

Al Supremo Gobierno se le prohibe presentar al Congreso "proyectos de decreto extendidos", con lo que se niega el decreto de la iniciativa formal en la legislación (artículo 172), función que, con la excepción que comentaremos después, queda íntegramente depositada bajo la competencia del Congreso. La promulgación de la ley por el Congreso, queda como atribución del Ejecutivo (artículo 130). La ejecución de las sentencias fue también atribuida a la rama ejecutiva (artículo 201).

Atribución de poderes

En general, podemos afirmar que la asignación de funciones a los distintos poderes constituidos siguió la interpretación de un separatismo rígido de la división de poderes, aunque, como concluiremos, dicha interpretación se adoptó para lograr un Congreso Políticamente dominante.

El Supremo Congreso

Al Supremo Congreso le correspondía la función legislativa en toda su extensión. Inclusive la facultad reglamentaria se atribuyó al Congreso. Quedándole al Ejecutivo sólo la facultad de hacer observar, es decir, ejecutar, los reglamentos de policía (artículos 106, 1118 y 164). La potestad impositiva, en todos sus aspectos, y las de control financiero y fiscal, también correspondían al Congreso, así como las facultades relativas a moneda, pesas y medidas. La facultad de iniciar las leyes correspondía exclusivamente a los vocales del Congreso (artículo 123). El Supremo Gobierno tenía sólo la facultad para presentar al Congreso los planes y medidas que juzgara convenientes, pero, como ya hemos visto, tenía inhibición absoluta para que dichas sugerencias revistieran la forma de una iniciativa formal de legislación.

La facultad de autocalificación de elecciones para diputados era atribuida al Congreso (artículo 102).

Una atribución del Congreso, que lo erigía en intérprete supremo de la Constitución, caracterizaba al régimen político establecido por el texto de Apatzingán como una estructura en donde la Asamblea tenía una clara preponderancia sobre los demás poderes. Era competencia del Supremo Congreso, según el

Artícul0 107. Resolver las dudas de hecho y de derecho que se ofrezcan en orden a las facultades de las supremas corporaciones

Con lo que tenía en sus manos un poderoso instrumento de control de la constitucionalidad.